2017年12月4日经市人民政府第15次常务会议审议通过，《益阳市不可移动文物保护办法》（以下简称《办法》）正式颁布，自2018年5月1日起施行。这是结合《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号）和《湖南省人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》（湘政发〔2017〕25号），及第三次全国文物普查统计情况等制定的。本《办法》共二十三条，没有分章节。根据条文内容，可分为总则、保障机制、保护措施、开放利用、法律责任、附则等6个部分。

一、起草依据和主要参考资料

1.起草依据：《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》《湖南省文物保护条例》《湖南省文物保护单位管理办法》等法律法规。

2.参考资料：省内外市州不可移动文物立法经验，如《长沙市不可移动文物安全管理办法》《沈阳市地上不可移动文物和地下文物保护条例》《洛阳市不可移动文物管理办法》《开封市文物保护条例》《岳阳历史文化名城保护条例》等。

二、《办法》的主要内容

（一）总则。明确了立法目的和依据，界定了适用范围，规定了保护对象、基本原则和市、县、乡三级政府属地管理、文物行政主管部门专责管理、职能部门各司其职的管理体制。（见第1-5条）

（二）保障机制。建立了各级政府领导责任制、目标管理考核机制，市、县、乡、村四级安全管理机制和文物保护员制度。明确了不可移动文物保护经费、安全管理专项资金纳入财政预算，同时还界定了安全管理专项资金、文保单位事业性收入和社会捐赠资金的用途。（见第6-7条）

（三）保护措施。鼓励社会参与方面，规定了宣传教育、社会责任及激励机制等内容。突出基础工作方面，明确了市、县政府及其文物行政主管部门认定登记公布、保护措施制定、“四有”工作、信息公开等方面的职责，同时还对专项保护规划编制，应当纳入城市控制性详规的事项作出了规定。推动历史文化名城创建方面，规定了名城、名镇、名村的申报条件和流程，以及批后重点保护措施和保护要素。开发建设与文物保护的关系处理方面，规定了工程建设审查监督、建设控制要求、土地整理和出让监督等内容。最后，还对文保单位的修缮、迁移、拆除，区别不同情况作了限制和禁止规定。（见第8-18条）

（四）开放利用。明确了开放、利用不可移动文物的条件和要求，规定了开放利用专项规划编制、纳入旅游规划和旅游线路的事项，旅游产品开发等措施。（见第19-21条）

（五）法律责任。规定了国家工作人员和公民、法人和其他组织违反本办法的法律责任。（见第22条）

（六）附则。规定了《办法》的施行日期。（见第23条）

三、重点解读

（一）关于不可移动文物的界定问题。有意见认为，要对不可移动文物进行定义。我们认为，对不可移动文物的内涵和外延很难界定。采用简单概括加有限列举的方式进行说明，一目了然，能够让公众迅速知晓哪些类别的文物是不可移动文物，更利于民众接受。

（二）关于开放利用的问题。一方面，对开放、利用不可移动文物规定了比较严格的条件和要求，旨在确保文物安全。另一方面，根据国发〔2016〕17号文件关于拓展利用的要求，从推动全国文明城市创建和休闲旅游名城打造的实际出发，鼓励符合条件的文保单位对外开放、合理利用。

（三）关于建立文物保护员制度的问题。文物保护员是不可移动文物保护和安全管理的重要社会力量之一。我市不可移动文物点多、面广、线长，仅靠文物部门的工作人员不可能做到有效巡查，借助社会力量参与巡查保护十分必要。国发〔2016〕17号文件也对建立健全文物保护员制度，推行政府购买服务提出了明确要求。过去，由于经费预算问题，文物保护员制度落实不够好，造成文物安全事故预防不到位、处理不及时等问题。因此，《办法》建立了文物保护员制度，借鉴洛阳、开封、长沙等地做法，相关费用由市、县财政列支，并征求了市、县财政意见，他们表示予以认可。

（四）关于法律责任的问题。有意见认为，《办法》第二十二条规定的处罚力度不大，建议加重处罚力度，并增加相关民事责任。《办法》没有采纳该意见，主要考虑到上位法对损毁、破坏文物的行为规定了罚则，在《办法》的文本中可以采取“有规定从其规定”的立法体例；同时，按照立法通例，“历史文化保护”类立法应当贯彻“激励为主、惩罚为辅”的原则。