《固体废物污染环境防治法》的政策解读

2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议表决通过《固体废物污染环境防治法》,将于2020年9月1日起施行。

新修改的《固体废物污染环境防治法》（以下简称新《固废法》）对贯彻落实生态文明思想和党中央有关决策部署，推进生态文明建设，打赢*污染防治攻坚战具有重大意义，非常必要。特别是在当前抗击新冠肺炎疫情的关键时期，修订固废法，完善对工业固体废物、包括医疗废物在内的危险废物，以及生活垃圾建筑垃圾等固体废物的管理制度，非常及时。

新《固废法》体现了新形势下固体废物污染环境防治成功经验，突出问题导向，回应公众期待，满足实践需求，健全长效机制，制度规范可行，用最严格制度最严密法治保护生态环境，对加强疫情防控，打赢污染防治攻坚战，必将发挥积极作用。

一、五次修改凸显重要地位

《固废法》一共经历了五次修改，本次修订是第五次修改。《固废法》也是生态环境保护领域法律中修改次数最多的一部法律，凸显了该法在生态环境领域的重要地位。

  《固废法》最早于1995年10月30日由第八届全国人大常委会第十六次会议审议通过，自1996年4月1日施行。

  第一次是2004年12月29日

  第十届全国人大常委会第十三次会议修订，自2005年4月1日起施行。这次修订首次在环境法律中明确了“污染者承担污染防治责任”原则，还确立了 “固体废物强制回收”“控制过度包装”以及“固体废物污染损害举证责任倒置”等一系列法律制度，对产品的生产者、销售者、进口者、使用者及其产生的固体废物，进行全链条监管。

  第二次是2013年6月29日

  第十二届全国人大常委会第三次会议修正，为了落实“放管服”改革的要求，将第四十四条第二款中确有必要关闭、闲置或者拆除生活垃圾处置设施、场所的，须经所在地“县级以上”环卫部门和环保部门核准，修改为“市、县”环卫部门和环保部门核准。

  第三次是2015年4月24日

  第十二届全国人大常委会第十四次会议修正，为了进一步深入落实“放管服”改革的要求，将第二十五条第一款和第二款中的“自动许可进口”修改为“非限制进口”，并删去第三款中的“进口列入自动许可进口目录的固体废物，应当依法办理自动许可手续。”

  第四次是2016年11月7日

  第十二届全国人大常委会第二十四次会议修正，将第四十四条第二款中“环卫部门和环保部门核准”修改为“环卫部门商环保部门同意后核准”。同时，在第五十九条中增加“跨省、自治区、直辖市转移危险废物的，应当向危险废物移出地省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请”的规定 。

  本次修订对法律条文进行了较大幅度的修改，充分吸收了各方面意见，全面贯彻落实生态文明思想和党中央有关决策部署，进一步增强了制度规范的针对性和可操作性，从6章91条共11434字，修改到9章126条共18526字。增加了建筑垃圾、农业固体垃圾和保障措施等专章，完善了对工业固体废物、农业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾、危险废物等的污染防治制度，特别是针对当前抗击新冠肺炎疫情过程中产生的医疗废物，提出了与时俱进的管理制度，对于打赢污染防治攻坚战，推进生态文明建设，具有重大意义。

  二、新固废法的十大亮点

  1. 应对疫情加强医疗废物监管

  当前，新冠肺炎疫情阻击战中，及时处理医疗废物是一个非常重要环节，作为疫情防控的最后一道关口，医疗废物能否安全处置，关系着切断病毒传播途径、防止二次污染的关键。根据疫情防控要求，新《固废法》增加了对医疗废物的监管要求：

  一是加强名录管理

  第九十条第一款规定，医疗废物按照国家危险废物名录管理，县级以上地方政府应当加强医疗废物集中处置能力建设。

  二是明确监管职责

  第九十条第二款规定，县级以上卫生健康、生态环境等主管部门应当在各自职责范围内加强对医疗废物收集、贮存、运输、处置的监督管理，防止危害公众健康、污染环境。

  三是突出主体责任

  第九十条第三款规定，医疗卫生机构应当依法分类收集本单位产生的医疗废物，交由医疗废物集中处置单位处置。医疗废物集中处置单位应当及时收集、运输和处置医疗废物。

  四是完善应急保障机制

  第九十一条规定，重大传染病疫情等突发事件发生时，县级以上政府应当统筹协调医疗废物等危险废物收集、贮存、运输、处置等工作，保障所需的车辆、场地、处置设施和防护物资。卫生健康、生态环境、环境卫生、交通运输等主管部门应当协同配合，依法履行应急处置职责。

  第九十五条还规定，各级政府应当按照事权划分的原则，安排必要的资金用于重大传染病疫情等突发事件产生的医疗废物等危废的 应急处置。

  2. 逐步实现固体废物零进口

  2017年7月27日，国务院办公厅发布了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求全面禁止洋垃圾入境，推进固体废物进口管理制度改革。2019年全国固体废物进口总量为1347.8万吨，同比减少40.4%，禁止洋垃圾入境改革的各项举措和成效，得到了社会各界普遍赞誉。

  2020年是禁止洋垃圾入境改革的收官之年，为进一步贯彻落实中央改革精神，为全面禁止“洋垃圾”入境改革提供法律保障，新《固废法》第二十四条规定“国家逐步基本实现固体废物零进口，由国务院生态环境主管部门会同国务院商务、发展改革、海关等主管部门组织实施。”

  3. 加强生活垃圾分类管理

  随着城镇化的快速发展，人民生活水平的不断提升，“垃圾围城”成为全国大中型城市发展中的“痛点”。由此衍生的土地侵占、环境污染、资源浪费与满足人民群众日益增长的优美生态环境需要有差距。

  上海自2019年7月1日起开始实施生活垃圾分类制度，今年5月1日起，北京也要开始实施垃圾分类制度。据统计，目前全国已有237个地级及以上城市启动了垃圾分类，其中46个垃圾分类重点城市垃圾分类覆盖率已达到53.9%，其中上海、厦门等14个城市生活垃圾分类覆盖率超过70%。实践证明，垃圾分类作为推进生活垃圾减量化、资源化、无害化的主要手段之一，是防治环境污染的重要举措。

  新《固废法》为加强生活垃圾分类管理提供了法治保障，一是在第一章总则的第六条中明确国家推行生活垃圾分类制度，并明确坚持政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行的原则。二是在第四章专章规定生活垃圾分类管理机制，建立生活垃圾收费制度，推动分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的全程体系建设，并授权省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以结合实际，制定具体管理办法。三是在第四十六条中明确将农村生活垃圾纳入管理范围，实现城乡生活垃圾统一管理。

  在法治推动下，将会进一步加快垃圾分类进程，引导社会公众从源头对垃圾进行分拣，增强垃圾的资源价值和经济价值，从而减少垃圾总量和垃圾处理成本，达到保护生态环境的目的。

  4. 限制过度包装和一次性塑料制品使用

  近年来，伴随网购和外卖的风行，过度包装和一次性塑料制品使用问题比较突出。据国家邮政局公布的数据显示，2019年中国快递业务量突破600亿件，同比增长26.6%，仅快递所耗胶带就可以缠绕地球1200余圈。

  新《固废法》针对过度包装问题，在第六十八条作了以下规定：

  一是国家鼓励和引导消费者使用绿色包装和减量包装，产品和包装物的设计、制造应当遵守国家有关清洁生产的规定。

  二是国务院标准化主管部门应根据国家经济和技术条件、固体废物污染环境防治状况以及产品的技术要求，组织制定有关标准，防止过度包装造成环境污染。

  三是强调生产经营者应当遵守限制商品过度包装的强制性标准，避免过度包装。市场监督管理部门和有关部门应当加强对过度包装的监督管理。

  四是要求生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，应当按照规定对该产品和包装物进行回收。

  五是规定电子商务、快递、外卖等行业应当优先采用可重复使用、易回收利用的包装物，优化物品包装，减少包装物的使用，并积极回收利用包装物。商务、邮政等主管部门应当加强监督管理。

  新《固废法》针对一次性塑料制品的污染治理问题，在第六十九条作了以下规定：

  一是明确国家依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品。

  二是要求商品零售场所开办单位、电子商务平台企业和快递企业、外卖企业按照规定向商务、邮政等主管部门报告塑料袋等一次性塑料制品的使用、回收情况。

  三是规定国家鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品，推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品。

  新《固废法》第七十条还要求，旅游、住宿等行业应当推行不主动提供一次性用品，机关、企业事业单位等的办公场所应当使用有利于保护环境的产品、设备和设施，减少使用一次性办公用品。

  5. 推进建筑垃圾污染防治

  近年来，随着城市建设快速发展，建筑行业迅猛壮大，在工作生活环境不断改善的同时，建筑垃圾也不断增加。 据统计，我国每年建筑垃圾的排放总量约为15-24亿吨之间，占城市垃圾的比例约为40%。其中，未经任何处理直接填埋的建筑垃圾约占总量的98%，轻度分拣出废金属、废混凝土的约占2%，资源化利用率不足1%，远低于德国和日本的90%，英国的80%和美国的70%。

  未来，随着加速推进城镇化的进程，建筑垃圾总量会越来越多，建筑垃圾的资源化利用工作亟须推进。新《固废法》加大推进建筑垃圾污染环境防治工作的力度，增加了以下规定：

  一是要求政府加强建筑垃圾污染环境的防治，建立分类处理制度，制定包括源头减量、分类处理、消纳设施和场所布局及建设等在内的建筑垃圾污染环境防治工作规划。

  二是明确国家鼓励采用先进技术、工艺、设备和管理措施，推进建筑垃圾源头减量，建立建筑垃圾回收利用体系。要求政府推动建筑垃圾综合利用产品应用。

  三是规定环境卫生主管部门负责建筑垃圾污染环境防治工作，建立建筑垃圾全过程管理制度，规范相关行为，推进综合利用，加强建筑垃圾处置设施、场所建设，保障处置安全，防止污染环境。

  四是要求工程施工单位编制建筑垃圾处理方案并报备案。明确工程施工单位不得擅自倾倒、抛撒或者堆放工程施工过程中产生的建筑垃圾。五是规定建筑垃圾转运、集中处置等设施建设用地保障和擅自倾倒、抛撒建筑垃圾的处罚等内容。

  五是规定建筑垃圾转运、集中处置等设施建设用地保障和擅自倾倒、抛撒建筑垃圾的处罚等内容。

  6. 完善危险废物监管制度

  近年来，随着我国工业的不断发展，工业生产过程排放的危险废物日益增多。统计数据显示，2017年全国200个大、中城市工业危险废物产生量为4010.1万吨，2018年达到4643.0万吨，同比增长15.78%。由于危险废物带来长期的环境污染和潜在的环境影响，社会公众对危险废物问题十分关注。新《固废法》回应社会公众的关切，对危险废物监管制度进行了完善：

  一是建立信息化监管体系

  第七十五条规定，国务院生态环境主管部门根据危险废物的危害特性和产生数量，科学评估其环境风险,实施分级分类管理，建立信息化监管体系，并通过信息化手段管理、共享危险废物转移数据和信息。同时，在第七十八条规定，产生危险废物的单位通过国家危险废物信息管理系统，向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。

  二是动态调整国家危险废物名录

  第七十五条规定，国家危险废物名录规定统一的危险废物鉴别标准、鉴别方法、识别标志和鉴别单位管理要求，并且应当动态调整。

  三是强化危废处置设施建设

  第七十六条规定，省级政府应组织有关部门编制危废集中处置设施、场所的建设规划，科学评估危废处置需求，合理布局危废集中处置设施、场所。并强调，相邻省、自治区、直辖市之间可以开展区域合作，统筹建设区域性危险废物集中处置设施、场所。

  四是规范危险废物贮存

  第八十一条明确规定，禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危废；贮存危废应当采取符合国家环保标准的防护措施，禁止将危险废物混入非危险废物中贮存；贮存危险废物不得超过一年，确需延长期限的，应当报经颁发许可证的生态环境主管部门批准；法律、行政法规另有规定的除外。

  五是危废跨省转移管理

  第八十二条规定，转移危废应填写、运行危废电子转移联单；跨省转移危废的，应向危废移出地省级政府生态环境部门申请；危险废物转移管理应当全程管控、提高效率，具体办法由国务院生态环境主管部门会同国务院交通运输主管部门和公安部门制定。

  此外，新《固废法》将“危险废物经营许可证”更名为“危险废物许可证”，删去了“经营”二字，以淡化生态环境部门行业管理色彩。新《固废法》还在第七十三条对强化实验室固体废物和危险废物管理进行了规定。

  7. 取消固废防治设施验收许可

  深入贯彻落实“放管服”改革精神，根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的新要求，取消了对固体废物污染防治设施验收实施的行政许可，改为建设单位自主验收。将原《固废法》第十四条中“固体废物污染环境防治设施必须经原审批环境影响评价文件的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”，修改为新《固废法》第十八条第二款“建设单位应当依照有关法律法规的规定，对配套建设的固体废物污染环境防治设施进行验收，编制验收报告，并向社会公开。”

  至此，所有涉及竣工验收许可的法律条款都已经修改完毕，意味着环境保护设施竣工验收许可制度彻底退出历史。

  8. 明确生产者责任延伸制度

  生产者责任延伸制度(Extended Producer Responsibility，简称EPR)，是指将生产者对其产品所承担的环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。实施生产者责任延伸制度，是加快生态文明建设和绿色循环低碳发展的内在要求，对推进供给侧结构性改革和制造业转型升级具有积极意义。

  近年来，我国在部分电器电子产品领域探索实行生产者责任延伸制度，取得了较好效果。为进一步推行生产者责任延伸制度，2016年12月25日，国务院办公厅印发《生产者责任延伸制度推行方案》（国办发〔2016〕99号），在电器电子产品、汽车和电动汽车动力电池、铅酸蓄电池、饮料纸基复合包装等领域实行生产者责任延伸制度，加快建立生产者责任延伸的制度框架和责任明确、规范有序、监管有力的激励约束机制，推动生产企业切实落实资源环境责任，提升生态文明建设水平。

  为进一步推动法治引导，复制和推广实践经验，新《固废法》第六十六条规定，国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式，建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收。国家鼓励产品的生产者开展生态设计，促进资源回收利用。

  9. 推行全方位保障措施

  新《固废法》专门增设“保障措施”一章，作为第七章，系统规定强制保险、资金安排、政策扶持、金融支持、税收优惠、绿色采购等保障措施。从用地、设施场所建设、经济技术政策和措施、从业人员培训和指导、产业专业化和规模化发展、污染防治技术进步、政府资金安排、环境污染责任保险、社会力量参与、税收优惠等方面全方位保障固体废物污染环境防治工作。

  10. 实施最严格法律责任

  新《固废法》在法律责任这一章，从过去共21条，增加到现在共23条，增加了处罚种类，提高了罚款额度，对违法行为实行严惩重罚。例如，对擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒城镇污水处理设施产生的污泥和处理后的污泥的，无许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，将境外的固体废物输入境内的，以及经中国过境转移危险废物的，最高都可罚到五百万元，这在生态环境保护法律中，是最高额度的处罚。除此之外，还在第二十七条明确授予生态环境主管部门对可能造成证据灭失、被隐匿或者非法转移的，以及造成或者可能造成严重环境污染的，予以查封、扣押；在第二十八条明确了信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台；第三十一条明确了有奖举报制度，任何单位和个人都有权对造成固体废物污染环境的单位和个人进行举报，对实名举报并查证属实的，给予奖励。

《固体废物污染环境防治法》