安化县人民政府

行政复议决定书

安政行复决字〔2022〕27号

申请人：安化县XX有限公司

被申请人：安化县应急管理局

住所：安化县城南区雪峰湖大道818号

法定代表人：蒋湘龙，局长。

申请人安化县XX有限公司因不服被申请人安化县应急管理于2022年6月24日作出的行政处罚决定书，向本机关申请行政复议。本机关依法已予受理，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的行政处罚决定书。

申请人称：2020年3月30日，XX宾馆地下通道施工现场因突然塌方导致一人受伤送医后经抢救无效死亡。被申请人于2022年6月24日作出行政处罚决定书，认定申请人因未落实企业安全生产主体责任、承发包管理混乱以及未对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，给予申请人二十一万元罚款的行政处罚。申请人认为该行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误、明显不合理，应当由县人民政府依法撤销，其理由如下： 

一、认定事实不清。1、安全生产责任主体认定错误，申请人并非“3·30”一般坍塌事故中应负责任的主体单位。《中华人民共和国建筑法》第四十四条规定：“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”、第四十五条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责”、《建设工程安全生产管理条例》第二十一条规定：“施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责。施工单位应当建立健全安全生产责任制度和安全生产教育培训制度，制定安全生产规章制度和操作规程，保证本单位安全生产条件所需资金的投入，对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。”根据申请人与湖南XX建筑有限公司签订的《XX宾馆隧道工程施工合同》，申请人为建设单位，湖南XX建筑有限公司为施工单位，因此XX宾馆地下通道施工现场的安全，应当由施工单位湖南XX建筑有限公司负责。申请人虽与无相关资质施工单位签订了施工合同，存在对施工单位资质审查把关不严的行为，但该行为与本次事故发生不具有法律上的因果关系，也不能因该行为而改变施工现场安全生产责任主体单位，被申请人更没有提供相应的鉴定机构所作出的认定申请人对本次事故负有责任的鉴定意见。况且事故本身是非人为的，具有其客观性和意外性。故被申请人作出的行政处罚将申请人认定为“负有责任的生产经营单位”，显属认定事实不清。2、认定申请人未履行安全生产协调管理职责与事实不符，申请人已履行了应尽的安全协调管理职责。依据《中华人民共和国安全生产法》（2021年版）第四十九条第二款“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”申请人在与施工单位承包合同履行期间，履行了应尽的安全生产协调管理责任。一是在与施工单位签订的《XX宾馆隧道工程施工合同》中有明确双方安全责任义务的条款。该合同第六条约定“工程安全责任：甲方应明确专人督促乙方制定安全制度，落实安全责任与安全措施，乙方应严格遵守国家及地方安全法律法规及安全生产相关规定，明确专人负责，严格执行安全制度与措施，做到文明安全施工，确保不发生安全事故。对所有参与管理和施工人员购买工伤保险。不管在任何情况下发生的安全事故或其他事故，其责任及经济损失与赔偿全部由乙方承担，甲方不负任何法律、行政、经济责任”；二是申请人安排了专职安全生产管理人员定期进行安全生产检查与协调。由申请人工程部经理刘某负责安全监管，并派出陶某具体负责现场安全督查等管理工作；三是落实了安全措施。如在施工期间每日对安全情况进行巡查，对安全标语的张贴安装和围栏围护、支架安装进行检查督查，以及对施工区域进行封闭管理和发放安全管理通知等，并向各施工企业发放了专门通知，制定了施工企业安全管理十六不准常态化管理制度。

二、法律适用错误。因被申请人对作出的行政处罚的事实认定错误，其依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第四十六条第一款、第二款，比照负有安全责任的生产经营单位的标准对申请人进行罚款二十一万元的决定应为法律适用错误。

三、行政处罚明显不合理。行政处罚应当遵循比例原则，做到罚当其过。处罚结果应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，以达到制止违法行为的目的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的。”“3·30”事故发生后，申请人积极配合行政机关调查事故原因，查处施工单位安全生产违法行为，主动督促和帮助施工单位做好送医抢救及经济赔偿、遇难家属心理疏导等善后工作，迅速进行了隐患排查和整改工作、消除了安全风险，维护了社会稳定。即使被申请人进行行政处罚，也应按法律相关规定对申请人进行从轻或减轻的行政处罚。被申请人作出的巨额罚款将给申请人造成重大政治和经济损失。一是景区创4A工作有被一票否决的危险。二是企业不应当承受这种打击。对招商引资企业，行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况，在可以采用多种形式实现行政目的时，应尽量减少对相对人权益的损害。

申请人提交了营业执照、《XX宾馆隧道工程施工合同》、关于切实做好安全管理工作的紧急通知、行政处罚决定书、会议纪要、XX体验园项目合作协议等。

被申请人称：一、被申请人作出的行政处罚决定书认定的事实清楚。2019年11月10日申请人与湖南XX建筑有限公司签订了《XX宾馆隧道工程施工合同》，将案涉项目发包给未取得《建筑企业施工资质证书》和《建筑企业施工安全生产许可证》的湖南XX建筑有限公司。2022年3月30日湖南XX建筑有限公司在地下人行通道工程152-3号隧道施工时发生坍塌事故，造成1人死亡。经事故调查组查明：申请人未落实企业安全生产主体责任，承发包管理混乱，违规将工程发包给无资质的施工单位施工，存在以包代管的情形；未与施工单位签订专门的安全生产管理协议，亦未在施工合同中明确约定各自的安全生产管理职责；在项目施工过程中未督促施工单位制订安全制度，对安全生产工作未履行统一协调、管理和定期进行安全检查的职责。依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第四十六条规定，申请人作为案涉项目的建设单位，对其安全生产负管理职责，属法定的安全生产责任主体。二、被申请人作出的行政处罚决定书，行政处罚程序合法，适用法律准确。事故调查报告批复后，被申请人严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、《湖南省行政程序规定》和《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的法定程序，依法对申请人作出处罚决定，处罚程序不存在瑕疵。因申请人的行为属违反《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第四十六条第一、二款规定的行为，故应依据该法第一百零九条之规定对其作出行政处罚。三、被申请人对申请人处以二十一万元罚款，处罚适当。依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第一百零九条之规定，发生一般事故的处罚幅度为二十万元以上五十万元以下，参照《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准》第三十六条之规定，对一般事故负有责任的生产经营单位处二十万元以上三十万元以下的罚款。本案中，被申请人已充分考虑申请人违法行为的性质、程度、事故发生原因及因果关系等因素，在法定处罚幅度的基础上就低处罚，自由裁量适当。综上所述，被申请人作出的行政处罚决定书，认定事实清楚，处罚程序合法，适用法律准确，处罚适当，请依法予以维持。

被申请人提交了当时做出该具体行政行为的依据、证据等材料。

经审理查明：2019年11月10日，申请人与湖南XX建筑有限公司签订《XX宾馆隧道工程施工合同》，将悬崖宾馆隧道工程发包给湖南XX建筑有限公司。湖南XX建筑有限公司系2019年7月19日成立的自然人独资或控股的有限责任公司，法定代表人廖某，经营范围为其它未列明建筑业、市政公用工程施工、隧道工程施工、土石方工程施工等，无建筑领域其他资质。该施工合同约定：“工程安全责任：甲方应当明确专人督促乙方制订安全制度，落实安全责任与安全措施。乙方应严格遵守国家及地方安全法律法规及安全生产相关规定，明确专人负责，严格执行安全制度与措施，做到文明安全施工，确保不发生安全事故。”2020年3月30日13时左右，湖南XX建筑有限公司施工人员黄某和李某被安排去处理152标高段1、2、3号隧道箱梁欠挖。16时20分左右，周某到152标高段时看到黄某、李某在152-3号隧道西南端出口位置用电钻和电镐处理隧道的箱梁上方石壁的欠挖。16时30分左右，李某跑到152-1号隧道叫周某说黄某被石头压住了，周某叫上1号隧道的4个人赶到152-3号隧道，看见黄某在该隧道西南端出口东侧被一块大石头压住了，黄某头朝过道、侧躺着，胸部以下被大石头压住。周某立即拨打了“119”、“120”等急救电话，并向廖某等人电话报告了事故情况。16时50分左右，众人合力将大石头搬开，同时“119”消防救援车及“120”急救车也赶到了现场。120急救医生现场对黄某进行了抢救，并将黄某抬上救护车送往县人民医院进一步救治。因伤情严重，黄某经抢救无效死亡。

事故发生后，镇人民政府应急办向安化县应急管理局进行了事故报告。2020年3月31日，被申请人对事故现场进行了检查和勘验。4月3日，湖南XX建筑有限公司与黄某家属达成赔偿协议，并将赔偿款支付到位。4月11日，安化县人民政府批复同意由县安委办成立湖南XX建筑有限公司“3·30”一般坍塌事故调查组。2021年4月20日,事故调查组形成《湖南XX建筑有限公司“3·30”一般坍塌事故调查报告》,其具体结论和处理意见：（一）事故性质：案涉事故系一起一般生产安全责任事故；（二）事故有关责任人员和责任单位处理建议：1、黄某，安全意识淡薄，对隧道开挖过程中存在的安全隐患认识不足，冒险作业，应承担该起事故的直接责任，鉴于其在事故中死亡，建议不予追究责任；2、廖某，湖南XX建筑有限公司法定代表人，未能切实履行生产经营单位主要负责人安全生产职责，对项目安全生产未能实施有效管理，对事故的发生负有领导责任，依据《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第九十二条规定，建议由县应急管理局给予行政处罚。3、湖南XX建筑有限公司，未落实企业安全生产主体责任，安全生产管理存在严重不足，对事故的发生负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第一百零九条规定，建议由县应急管理局给予行政处罚；4、安化县XX有限公司未落实企业安全生产主体责任，承发包管理混乱，违规将工程发包给无资质的施工单位进行施工;且存在以包代管的情形，未与施工单位签订专门的安全生产管理协议，也未在施工合同中约定各自的安全生产管理职责;未督促施工单位制订安全制度。对此次事故的发生负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年版）第一百零九条的规定，建议由县应急管理局依法给予行政处罚。2021年7月19日,县安委办将调查报告报安化县人民政府批复,2021年8月2日，安化县人民政府作出《关于<湖南XX建筑有限公司“3·30”一般坍塌事故调查报告>的批复》，批复主要内容为：同意调查报告对事故原因的分析以及对事故性质、事故责任的认定，同意调查报告对事故责任单位及责任人的处理意见。

2022年5月5日，被申请人以生产安全事故责任类违法为由，对申请人予以立案。5月9日，被申请人对案件进行了集体讨论，5月16日，对申请人作出了《行政处罚告知书》。5月20日，申请人提交了书面申辩意见。6月8日，被申请人针对申辩意见再次对案件进行了集体讨论，6月10日，重新对申请人作出了《行政处罚告知书》，申请人未对该处罚告知提出陈述和申辩意见，也未申请听证。6月24日，被申请人对申请人作出《行政处罚决定书》，该处罚决定书于同日留置送达在申请人办公室,有见证人签名。

上述事实有立案审批表、县人民政府批复、事故调查报告、调查询问笔录、现场检查记录、勘验笔录、营业执照复印件、施工合同、工伤保险先行赔付协议书、行政处罚集体讨论记录、处罚告知书、申辩书、行政执法有关事项审批表、行政执法决定法制审核意见书、案件处理呈批表、处罚决定书、文书送达回执等予以佐证。

本复议机关认为:根据《中华人民共和国安全生产法》(2021 年版)第十条之规定，县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。由此可知，被申请人具有对行政区域内安全生产工作实施综合监督管理的法定职权。故被申请人具有对造成涉案安全生产事故的责任单位、个人予以查处的法定职权。

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项、第十九条第二款之规定，涉案事故属于一般事故，由县安委会成立调查组进行事故调查符合相关规定,被申请人可以依据调查组依法取得的证据认定案件事实。《中华人民共和国安全生产法》(2014年版)第四条规定:“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”该法第四十六条规定:“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责;生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”本案中，湖南XX建筑有限公司仅有营业执照，无建筑业企业相关资质，申请人直接将XX宾馆隧道工程发包给不具备建筑业企业相应资质的湖南XX建筑有限公司,明显违反了《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，系违法发包行为。根据调查组查明及认定的事实，安化县XX有限公司对涉案事故负有责任。故被申请人认定申请人未落实企业安全生产主体责任，承发包管理混乱，违规将工程发包给无资质的施工单位施工，存在以包代管的情形；虽在与施工单位签订的施工合同中明确了双方的安全责任义务,但未对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，未定期进行安全检查，未督促施工单位制订安全制度，对涉案事故负有责任，系认定事实清楚，证据充分。对于申请人提出的其不是安全生产责任主体，已履行了应尽的安全协调管理职责，处罚决定书认定事实不清的主张。本机关认为，申请人作为生产经营单位，依据《中华人民共和国安全生产法》(2014年版)第四条之规定，负有安全生产管理的法定责任，并不因其与湖南XX建筑有限公司签订的《XX宾馆隧道工程施工合同》中约定有安全责任的有关条款而免责，申请人与湖南XX建筑有限公司应根据法律规定承担各自的安全生产管理责任。故对申请人认为处罚决定书认定事实不清的主张，本机关不予支持。

被申请人对申请人的违法行为予以立案，作出处罚告知，告知申请人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，以及享有陈述、申辩、申请听证的权利。申请人提出申辩意见后，被申请人对申辩意见进行集体讨论并重新作出处罚告知。后经法制审核、负责人审批、决定、送达等程序，处罚决定程序合法。

申请人的违法行为发生在《中华人民共和国安全生产法》(2021年版)之前，应适用《中华人民共和国安全生产法》(2014年版)的有关规定。《中华人民共和国安全生产法》(2014年版)第一百零九条第一项规定:“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款……”《湖南省安全生产行政处罚裁量权基准(2018年版)》第一章第一节第三十六条第一项之规定对一般事故发生负有责任，造成死亡一人，或者三人以上少于五人重伤的(包括急性工业中毒)，或者直接经济损失三百万元以上少于六百万元的，处罚基准为对负有责任的生产经营单位处二十万元以上少于三十万元的罚款。本案中，申请人违反了《中华人民共和国安全生产法》(2014年版)第四十六条的规定，对涉案事故负有责任，被申请人按照上述规定对申请人处以罚款 二十一万元的行政处罚，属于适用处罚裁量基准中从轻的情形，系适用法律正确，处罚适当。申请人认为行政处罚明显不合理的主张，没有法律依据，本机关不予支持。

综上，被申请人作出的政处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用依据正确、处罚裁量适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，本机关决定如下：

维持被申请人安化县应急管理局作出的行政处罚决定书。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                     安化县人民政府

                      2022年9月27日