《益阳市城市规划区山体水体保护条例》（以下简称《条例》）

《益阳市城市规划区山体水体保护管理办法》（以下简称《办法》）

一、为什么要制定《办法》

1.《条例》需要政府规范性文件的配合

长久以来，生态保护都是我市政府工作的重要内容，我市于2014年通过了《益阳市城市规划区内自然山体水体保护与利用管理办法》（以下简称《利用管理办法》），将山体水体保护工作以政府规范性文件的形式予以规范。2016年12月2日，湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《益阳市城市规划区山体水体保护条例》（以下简称《条例》），随着地方性法规《条例》的出台，我市山体水体保护工作步入了一个新的台阶。

为贯彻落实《条例》中提出的新要求、新工作，市人民政府需要合理分配有关单位的工作职责、科学制定各项工作的运行机制。因此，我市亟待出台有关政府规范性文件，以明确山体水体保护工作的责任主体和程序，确保《条例》的各项要求落实到位。

2.原《利用管理办法》与《条例》吻合程度低

其一，《利用管理办法》制定于《条例》之前，其主要内容体现了山体水体的保护和利用两个方面，这与《条例》中的定位有偏差，《条例》的重点在于“保护”。其二，《条例》对各级行政机关的责任分配提出了要求，对保护山体水体的巡查、查处、修复工作，和保护工作的监督、考核、奖惩等提出了新的要求，而《利用管理办法》未涉及有关内容。其三，《利用管理办法》中部分内容与现时情况及有关规定不符，其中涉及部分机关名称及职责、法定程序等内容，随着形势的发展，在政府机构改革推进中发生了一些变化。

二、如何确保其合理性、科学性

《办法》的制定以《益阳市城市规划区山体水体保护条例》为依据，并对《条例》予以深化和补充。

2017年2月21日，我局邀请市人大城环委、市人民政府政务三科、政府法制办相关人员，赴湖北武汉市、咸宁市学习考察山体水体保护工作的先进经验。通过学习其他地区山体水体保护有关规定，综合各地成功经验，草案吸收了“第一责任人制度”、“以建设公园绿地的方式保护山体水体”等理念。

2017年4月17日，由市人大城环委、市规划局共同组织赫山区人民政府、资阳区人民政府、高新区管委会、东部新区管委会、市监察局、市财政局、市国土局、市林业局、市水务局、市环保局、市住建局、市民政局、市农业委、市旅游局、市城市管理行政执法局等相关部门的负责人和部分人大代表对《办法》进行了讨论修改，并在“市政府门户网站”上向社会各界征求了意见，形成今天提交会议审议的《办法》草案。

三、《办法》的侧重点是什么

1.深化《条例》有关要求。《办法》将《条例》提出的各项要求进行了分解，从政府行政管理的角度予以系统性地梳理和重组，在不同的章节、条款中明确有关职责，依据《条例》提出工作要求，确保其落实到位。为提高山体水体保护规划的可操作性，在《条例》要求的基础上，提出应根据保护规划编制分图图则，并且明确城市总体规划确定的建设用地范围为山体水体核心保护区域。

2.补充配套机制。为加强多机关、多部门的协调配合，确保《条例》有效实施，《办法》对《条例》中未予明确，但实际操作中确需明确的内容进行了规定。为加强山体水体保护工作的领导，《办法》明确了经市人民政府批准，成立市城市规划区山体水体保护工作领导小组及其办公室。为确保山体水体保护工作有效开展，《办法》明确了各级财政部门应将山体水体保护所需经费纳入财政预算。为提高核心保护区的保护力度，结合外地先进经验，《办法》提出了集中保护和主动保护措施，以建成公园、景点的方式对保护山体水体予以主动保护、集中管理，有效杜绝破坏保护山体水体的行为。

四、《办法》的主要内容

1.总则部分规定了《办法》的总领性内容，明确制定目的和依据、保护范围、适用范围、原则等内容；依据《条例》规定，明确市、区人民政府及管委会为责任主体，明确市直各部门的职责分配，以及规范政府机关在山体水体保护工作中的运行机制。

2.《办法》第二章明确了山体水体保护规划的主管部门、内容和结构，依据《条例》和其他有关规定明确了保护规划的编制、修编、调整程序及其审批层级；同时对《条例》中有关城市总体规划涉及保护山体水体的规定进行了责任明确。

3.依据《条例》规定，结合实际情况，《办法》第三章从总体原则、禁止行为，以及项目备案三个方面，对保护范围内的管控标进行了规范，同时对保护范围周边区域的规划管制提出了要求。

第十六条    禁止在城市规划区山体保护范围内实施下列行为：

（一）擅自挖山、采石、采砂、取土、开垦林地；

（二）非法采伐、移植、毁坏林木，采挖重点保护野生植物，非法狩猎等破坏生态资源和环境的行为；

（三）擅自在森林防火区内野外用火；

（四）倾倒或者堆放垃圾、工业废渣、砂石等废弃物；

（五）其他破坏山体生态、景观的行为。

第十七条    禁止在城市规划区水体保护范围内实施下列行为：

（一）擅自采砂，填埋、围拦水体；

（二）倾倒垃圾、工业废渣、农业废弃物等；

（三）排放未经处理或处理未达标的废水和油类、酸液、碱液等有毒有害液体；

（四）投肥、投饵、投药养殖；

（五）随意丢弃动物尸体，排放未经无害化处理的畜禽养殖废弃物；

（六）其他破坏水体生态、景观，影响水质的行为。

4.综合《条例》要求及其他地区的先进经验，《办法》第四章提出了第一责任人制度、举报奖励制度、保护信息公示制度、巡查制度、集中保护、主动保护、分级执法等八项保护措施，并对各项措施的职责分配、程序要求等内容进行了规定。

5.《办法》第五章明确了生态修复的责任主体，对修复计划的制定、修复方案的审查提出了要求，同时规定了保护范围内建设状态的修复责任主体，以确保各类建设行为符合保护规划。

6.依据《条例》第八条第二款、第二十五条规定，《办法》明确了我市山体水体保护工作的考核机制、表彰奖励、评估报告的职责分配及程序要求等内容。

7.《办法》从行政机关及其工作人员，以及行政相对人的角度，对违反《办法》的行为如何追究责任进行了规定。

五、 我们知道《条例》在今年7月1日已经生效，《条例》对于我市山体水体保护的责任分配、规划编制、保护措施、禁止行为等等已经做出了相应规定，那么为什么还要出台一部《管理办法》呢？请问这部《管理办法》与《条例》有何不同呢？

答：可以这么说，《管理办法》是《条例》的延伸和再创造。首先，《管理办法》对《条例》中提出的要求，从政府层面将责任层层细分，每一级人民政府做什么，管到哪一步，每一个职能部门负责什么，如何衔接等等。其次，《管理办法》在《条例》的基础上，提高了一些要求，完善了一些机制，吸收了一些外地的经验，例如保护信息公示制度建设、集中和主动保护措施等等。《条例》的性质是地方性法规，而《管理办法》属于市人民政府出台的规范性文件，前者可以明确我市山体水体保护工作的整体定位，起到长期的指导作用；而后者的目的，更多的是明确政府部门的职责划分，后者更注重可操作性，也更注重近几年内的实际工作效果。

六、请问我市山体水体保护工作的下一步计划是什么？

答：目前为止，我们的三项指导性文件《条例》《办法》和《保护规划》已经全部就绪，接下来就是根据文件的各项要求，按部就班开展保护工作了。首先，市人民政府将制定短期和长期的山体水体保护工作计划和目标，明确监督考核方式，以确保各项工作有序进行；其次，各级人民政府和管委会，将在职权范围内制定第一责任人制度、举报奖励制度、巡查制度等等一系列规范，结合各地实际情况建立和完善相关制度，让各项工作有章可循；第三，有关部门将根据《保护规划》及其法定图则，逐步将每个保护山体水体所确定的保护措施落实到位，包括拆迁拆违、退耕退养退矿权、集中保护和主动建设等等；第四，各职能部门将根据《条例》和《办法》的有关要求，严格监督管理各保护山体水体的保护情况，依法查处有关违法行为。

七、对于人民群众而言，在山体水体保护工作中可以做些什么吗？在不久的将来我们能够看到哪些变化？

答：综合这1+1+1三项指导性文件，也就是《条例》《办法》和《规划》，我们可以关注到三点变化：

第一，山体水体保护工作将逐步透明化、公开化。《山体水体保护规划》将通过网站、公示牌等各种途径予以公开，其中每一个保护点的法定图则也会予以公开，群众能够通过这些信息了解人民政府“计划怎么保护”；山体水体领导小组的成立、联席会议机制的建立，以及考核监督体制，能让群众真正看到人民政府“实际保护得如何”；而奖励举报、保护情况总结反馈等机制又能给群众提供一个畅通的沟通渠道，让群众感受到“每个人都在保护”。

第二，公众参与的力度将逐步增强。正如之前所说，奖励举报、保护信息公示等制度让人民群众也参与到了山体水体保护工作中来。自然资源的保护本来就是生活在这一方水土的所有人类的共同事业，每个人都有内在的动力来维护自己的家园；《条例》和《办法》中明确了公众参与的渠道，这将让山体水体保护工作的监督环节变得强而有力。

第三，监管处罚机制将更加灵敏、规范。在《条例》出台之前，山体水体保护工作更多地是各职能部门根据专门的部门法律法规来实施监管和查处违法行为的职责，而《条例》出台后，我市实现了山体水体保护工作的统一领导，在监管处罚等工作中，各职能部门之间将建立协调配合机制，减少冗余程序，大大提高案件处理效率。

从人民的角度来说，我们每个人都希望生活在美好的自然环境和人文环境里，新出台的《条例》给予了我们每位公民一个监督山体水体破坏行为的平台，相信大家都愿意从自己做起，积极配合市人民政府出台的有关政策，保护好益阳市的蓝天白云、绿水青山。